Iran nuclear agreement ألأتفاق النووي الإيراني

السبت، ١٣ يونيو/ حزيران ٢٠١٥

أربع إشكاليات أساسية يواجهها الاتفاق النووي الإيراني

رياض طبارة

    English summary at end

هل سيوقَّع الاتفاق النهائي بين مجموعة 5+1 (الدول الدائمة العضوية في مجلس الأمن زائد ألمانيا) وإيران في الموعد المحدد، أي في آخر الشهر الجاري، أم سيمدد الموعد؟ وكم سيستغرق رفع العقوبات؟ وبأي شروط؟ هناك أربع إشكاليات يجب التوقف عندها عند محاولة الإجابة على هذين السؤالين.

أولاً: العقوبات القديمة والدعاوى على إيران

بدأ فرض العقوبات أميركياً في تشرين الثاني (نوفمبر) 1979 بعد عشرة أيام من احتجاز إيران موظفي السفارة الأميركية في طهران، إذ أمر الرئيس جيمي كارتر بتجميد موجودات إيران في البنوك الأميركية وفروعها في العالم. قَدرت الإدارة الأميركية قيمتها في حينه بما بين 10 و12 بليون دولار أميركي.

عندما حصل الانقلاب على الشاه في 11 شباط (فبراير) من تلك السنة، كانت العلاقات التجارية مزدهرة بين الدولتين، بما في ذلك بيع أسلحة أميركية إلى طهران بلغت قيمتها في السنة السابقة للثورة حوالى 2,6 بليون دولار أميركي. وبالطبع كانت هناك معاملات تجارية واستثمارية غير مكتملة بين البلدين جُمِّدت بدورها من الجهتين، ما جعل الأمور أكثر تعقيداً.

واتفق الطرفان في محادثات نظّمتها الجزائر في عاصمتها في كانون الثاني (يناير) 1981 على إطلاق المحتجزين مقابل تعهد أميركي بـ: عدم التدخل في شؤون إيران الداخلية، وعدم السماح بمقاضاة المحتجزين إيران بعد إطلاقهم، ومساعدة إيران في المحاكم الأميركية للحصول على أموال الشاه، وإعادة الأموال الإيرانية المحتجزة وقيمتها حوالى 8 بلايين دولار. غير أن معظم هذه الأموال وضع في حساب لتسوية أوضاع إيران مع الشركات الأميركية. وما زال هناك خلاف على عقود سلاح دفعت إيران ثمنها ولم تسلم، تبلغ قيمتها 12 بليون دولار وفق الإيرانيين، و500 مليون دولار وفق الأميركيين، كما أن هناك شبكة من المطالب والمطالب المضادة لم يتم تفكيكها بعد. أما أموال الشاه التي قدرتها إيران في حينه بـ24 بليون دولار، فتجاهلتها أميركا بعد أن توفي الشاه في مصر وليس في الولايات المتحدة، ولكن هذه المسألة لا تعتبر محسومة بعد.

تجددت العقوبات بعد أقل من سنتين بسبب حادث تفجير مقر المارينز في لبنان باعتباره عملاً إرهابياً. وفي سنة 1995، ونتيجة لحادث هجوم على باص في إسرائيل توفيت فيه الأميركية أليسا فلاتو واتهم فيه «الجهاد الإسلامي المرتبط بإيران»، أصدر الكونغرس الأميركي قانوناً يسمح بمحاكمة حكومات أجنبية، نتج عنه حكم سنة 1998 يطالب إيران بدفع حوالى 250 مليون دولار لعائلة فلاتو، كما طالبها حكم لاحق في السنة نفسها بدفع حوالى 400 مليون دولار لأربعة أميركيين اختطفوا في لبنان وإلى أسَرهم، معظمها ذهبت للصحافي تيري أندرسون وأسرته. كل هذه الأموال وغيرها اقتطعت من الأموال الإيرانية المجمدة. الأهم من ذلك أن هذا القانون فتح المجال لدعاوى كثيرة، مثلاً من ورثة أشخاص قتلوا في تفجيرات مركز المارينز الأميركي سنة 1983 وتفجير السفارة الأميركية في بيروت في السنة نفسها، ربحها المدّعون وبلغت قيمتها بلايين الدولارات من دون الحصول على الأموال من الأصول الإيرانية المجمدة بسبب نفادها. ويعتبر البعض أن القانون الجديد يفتح المجال أيضاً لمتضررين من احتلال السفارة في 1979 أن يطلبوا تعويضاً. يقول أحد محرري «نيويورك تايمز»: «عندما تُرفع العقوبات الاقتصادية على إيران سيلاحِق محامو أصحاب الحقوق الشركات المتعاملة مع إيران بموجب قوانين أميركية تسمح بذلك»، ما قد يؤدي إلى حجز أي أموال لهذه الشركات موجهة إليها من إيران.

ثانياً: دور الكونغرس في رفع العقوبات

وضعت أميركا دفعة جديدة من العقوبات، من خلال شبكة معقدة من القوانين والإجراءات طاولت أشخاصاً ومؤسسات وتعاملات مصرفية، وذلك ابتداءً من سنة 1995 وحتى سنة 2013. هناك مسألتان يجب التطرق إليهما في هذا السياق. أولاً: بعض هذه العقوبات وضعه الكونغرس والبعض الآخر بموجب أوامر تنفيذية أصدرها رئيس الجمهورية. ثانياً: بعض هذه العقوبات يتعلق بدور إيران المساعد للإرهاب وتشمل عقوبات فرضت بعد حوادث الخطف وتفجير مقر المارينز والسفارة الأميركية في بيروت سنة 1983 بعد هجومات أيلول (سبتمبر) 2001، وبعضها الآخر لدورها في تهديد الاستقرار في المنطقة (الذي قد يعتبر مسانداً أيضاً للإرهاب ولو جزئياً) كما في الوقت نفسه لأمور لا تتعلق بالإرهاب، خصوصاً برنامج إيران النووي والصاروخي.

بالنسبة إلى المسألة الأولى، يعود الحق برفع العقوبات الرئاسية إلى رئيس الجمهورية، الذي يستطيع أيضاً «تعليق» عقوبات اتخذها الكونغرس وليس «رفعها»، وذلك بعد إعلام الكونغرس بأن السبب لوضع هذه العقوبات قد زال.

ويستطيع الرئيس نفسه أو رئيس جمهورية بعده رفع التعليق بقرار رئاسي أيضاً. ربح الكونغرس الجولة الأولى في مواجهته أوباما عندما وقع الأخير، بعد أخذ ورد وتهديدات متبادلة، قراراً للكونغرس نال تأييد كل الجمهوريين والغالبية الساحقة من الديموقراطيين في مجلسي النواب والشيوخ، يجبره على تقديم أي اتفاق ينجزه مع الإيرانيين لمطالعته من الكونغرس خلال خمسة أيام من انتهاء المفاوضات، مرفقاً بتقرير من رئيس المفاوضين الأميركيين، وزير الخارجية جون كيري، يفصّل فيه كيف باستطاعته التحقق من امتثال إيران شروط الاتفاق، وكذلك تقييم أوباما كفاية الضمانات بأن إيران لن تسعى لصنع قنبلة نووية، وتفصيل للعقوبات التي تنوي أميركا والدول الأخرى والأمم المتحدة رفعها.

على الكونغرس بالمقابل أن يتخذ قراراً بشأن قبول الاتفاق أو رفضه خلال 30 يوماً يجمَّد خلالها أي رفع للعقوبات. المشــكلة هي في أن يرفض الكونغرس الاتفاق، ما قد يدفع أوباما إلى وضع فيتو على قرار الكونغرس، الذي يجب عليه الحصول على ثلثي الأصوات في المجلسين لتجاوزه، وهذا غير محسوم حالياً، إذ سيتوقف على نوعية الاتفاق و الضغوط التي ستمارسها إسرائيل من خلال اللوبي الإسرائيلي لرفضه. على كل حال، فكلما طال الوقت كلما اقترب موعد الانتخابات الرئاسية القادمة في تشرين الثاني 2016 وكلما أصبح الرئيس أقل فاعلية واللوبي الإسرائيلي أكثر فاعلية.

بالنسبة إلى المسألة الثانية، فالإدارة الأميركية والكونغرس يتفقان على عدم رفع العقوبات المتعلقة بالإرهاب في المرحلة الأولى، ولربما حتى الوصول إلى حلول للمشكلات المتعلقة بإيران في المنطقة وفصلها عن العقوبات الأخرى، خصوصاً تلك المتعلقة ببرنامج إيران النووي والصاروخي. لكن هذه العقوبات مترابطة ومتكاملة، ففي عام 2005 مثلاً أصدرت إدارة بوش الابن سلسلة من الأوامر تم بموجبها تجميد ممتلكات شركات وأشخاص بسبب مساندتهم الإرهاب، ولكن في الوقت ذاته لأسباب أخرى، كمساندة دور إيران المهدد للاستقرار في العراق وعلاقة هؤلاء ببرنامج إيران النووي والصاروخي.

ثالثاً: دور مجلس الأمن والدول المشاركة بالعقوبات

توسعت العقوبات على إيران جغرافياً بدءاً من سنة 2006 عندما أصدر مجلس الأمن قراره الرقم 1696 تحت الفصل السابع، الذي أمر إيران بموجبه بإيقاف التخصيب كلياً، وأتبعه بخمسة قرارات كلها -إلا واحداً- تحت الفصل السابع، تم بموجبها تجـــميد أمـــوال وحظر سفر بحق أشخاص وشركات تتعامل مع إيران في برنامجها النووي، وأمر أيران بإيقاف عملها على تطوير الصواريخ البالستية ووضع حظراً على بيع الأسلحة إليها. تجاوبت دول عدة مع هذه القرارات، واتُّخذت إجراءات قانونية على أساسها، من هذه الدول أعضاء الاتحاد الأوروبي وأستراليا وكندا والهند والصين واليابان. المشكلة هنا أن الاتفاق النهائي المنتظر لا يطلب من إيران إيقاف التخصيب بل فقط تخفيض نسبته، ولا يطلب منها إيقاف عملها على تطوير الصوارخ البالستية، أي المطلبين الرئيسين الذين على أساسهما صدرت القرارات الدولية وتبعتها قرارات الدول الآنفة الذكر. سيكون على مجلس الأمن إذاً أن يرفع العقوبات من دون انتفاء الأسباب التي وُضعت العقوبات من أجلها، كما سيكون على بعض الدول التي وضعت العقوبات بناء على قرارات مجلس الأمن أن تفعل الشيء ذاته من خلال قرارات وطنية جديدة. وعلى كل حال، مازال هناك خلاف على جدولة رفع العقوبات وآلية العودة الأوتوماتيكية إليها (snap back) إذا أخلّت إيران بتعهداتها.

إن أهمية العقوبات الأميركية ليست في قيمة الأموال والممتلكات الإيرانية المحتجزة، والتي لا تشكل سوى قسم صغير من المجموع حول العالم، بل في العقوبات الأميركية الأخرى، خصوصاً المصرفية منها، التي تبعتها فيها أوروبا، والتي تجعل تعاملات إيران التجارية بالدولار واليورو صعبةً جداً، إن لم تكن مستحيلة، فالأموال الإيرانية المحتجزة حول العالم التي تقدر بما بين 50 و100 بليون دولار (لا أحد يعلم بالضبط) ناتجة في معظمها عن مبيعات النفط غير المسددة بسبب العقوبات المصرفية الأميركية والأوروبية، ومعظم هذه المبيعات هي للصين والهند واليابان ولشركات بريطانية وهندية وكورية ويونانية، ما دفع إيران إلى بيع نفطها في بعض الأحيان بعملات غير الدولار واليورو، أو بطريقة تبادل السلع (barter).

رابعاً: ضغوط وحرب إسرائيلية

وأخيراً، هناك ضغوط من دول عربية وغير عربية، كفرنسا وتركيا، لربط جدولة رفع العقوبات بتوقف إيران عن تدخلها في شؤون دول المنطقة، خصوصاً لبنان وسورية والعراق واليمن والبحرين وغيرها. الموقف الأميركي حتى اليوم يتعاطف مع هذا الطرح، كما ظهر من زيارات قام بها مسؤولون كبار لهذه الدول، وهذا لربما ما دفع وزير خارجية إيران محمد جواد ظريف، نشر مقالة استباقية في «نيويورك تايمز» (في 25 نيسان/ أبريل من هذه السنة) بعنوان «رسالة من إيران» يقول فيها «إن مساحة انخراطنا البنّاء تتعدى بكثير المفاوضات النووية. العلاقات الجيدة مع جيران إيران هي على رأس أولوياتنا. حان الوقت لإيران والمعنيين الآخرين للبدء بمعالجة أسباب التوتر في الخليج الفارسي الكبير. الحوار الإقليمي يجب أن يرتكز على أسس معترف بها وأهداف مشتركة، خصوصاً احترام السيادة، وسلامة الأراضي، والاستقلالية السياسية لكل الدول، وحصانة الحدود الدولية، وعدم التدخل في الشؤون الداخلية، وفضّ النزاعات بالطرق السلمية، وعدم جواز التهديد أو استعمال القوة، ودعم السلم والاستقرار والتقدم والازدهار في المنطقة».

يقول عدد متزايد من المعلّقين الأميركيين إن عدم إرضاء إسرائيل قد يجعلها تقوم في نهاية الأمر بحرب لإفشال الاتفاق أو إعاقة تطبيقه. الحرب كما يقول هؤلاء، لن تـــكون ضد إيران مباشرة، لأن ذلك ليس محسوباً، ولكن ضد «حزب الله» لإظهار أن إيران ما زالت راعية للإرهاب، إذ إنها تساند منظمات عدوانية تعتبرها أميركا إرهـــابيـــة. هذه الضغوط الإسرائيلية تعرفها جيداً الإدارة الأميركية، ما دفعها لأن تَعد إسرائيل بمساعدات عسكرية غير مسبوقة، لجهة حجمها ونوعية الأسلحة المتطورة التي تشملها.

خلاصة القول أن طلبات حلفاء أميركا، العرب والأوروبيين وغيرهم، لربط رفع العقوبات بعدم تدخل إيران بالأمور الداخلية لجيرانها، والضغوط الإسرائيلية المباشرة، ومن خلال الكونغرس الأميركي، إضافة إلى تعدد العقوبات وصعوبة تفكيكها، كل ذلك قد يؤخر حصول اتفاق إلى ما بعد آخر الشهر الجاري، كما سيجعل تطبيق أي اتفاق -إذا حصل- على مراحل عدة، ويستغرق وقتاً طويلاً، لربما حتى ما بعد عهد أوباما، وعندها... يخلق الله ما لا تعلمون.

*سفير لبنان السابق في واشنطن

English Summary:

We are only a couple of weeks away from the deadline for signing the above agreement between the group of 5+1 and Iran. Still four issues remain that may delay the agreement and lengthen the period of lifting of sanctions.

First: The old sanctions and related law suits

The first sanctions, the freezing of Iran’s assets in American Banks, estimated at $10 to $12 billion, were imposed by President Carter in 1979, 10 days after the employees of the US embassy in Teheran were taken hostage. Just prior, in the days of the Shah, commercial relations between Iran and the US were booming. Therefore, unsettled trade payments were also frozen by both sides.

In 1981 the two sides met in Algiers and part of the dispute was settled leaving other parts for later settlement. But in 1983 the bombing of the Marines headquarters and the US embassy in Lebanon took place and new sanctions on Iran were instituted. In 1995 a bus was blown up in Israel which claimed the life of an American woman for which a group tied to Iran was blamed which resulted in a new law by Congress permitting law suits against foreign governments which was followed by a series of successful law suits by the family of the victim and a number of Americans kidnapped in Lebanon in the 1980s who were compensated with frozen Iranian funds. The law also permitted another series of successful law suits by families of the marines and of persons who died in the bombing of the American Embassy in Beirut in 1983 resulting in claims amounting to billions of dollars but not paid because the frozen Iranian assets had been depleted.

Second: The role of Congress in lifting sanctions

Another set of American sanctions against Iran was put in place between 1995 and 2013. Some of these were imposed by Congress and some by Executive Order of the President. Furthermore, some of these sanctions were imposed because of Iran’s support to terrorism and some because Iran threatens stability in the region, and still others because of Iran’s nuclear and missile programs. Separating these has become extremely difficult because they were often placed at the same time against the same persons or institutions making the intention of lifting the nuclear program sanctions but not those relating to terrorism a particularly difficult undertaking.

Third: The role of the UN Security Council and other participating countries

Sanctions against Iran were expanded in 2006 with UN Security Council resolution 1696 adopted under Chapter VII of the Charter followed by 5 more resolutions which froze assets and restricted travel to persons and companies dealing with Iran’s nuclear program and ordered Iran to halt its work on uranium enrichment and ballistic missiles. A number of countries undertook legal action accordingly. The problem here is that the prospective agreement being worked out does not require Iran to halt work on enrichment or ballistic missiles which means that the Security Council and the countries that followed its resolutions will be asked to lift sanctions without a change in the reasons for imposing them in the first place. At any rate, disagreements on the schedule of lifting the sanctions still exist.

It should be noted that the importance of American and European sanctions lies mainly in making the sale of Iranian oil in dollars or Euros extremely difficult. The 50 to 100 billion dollars of Iranian funds held are mostly as a result of this restriction and are held by countries like China, India and Japan as well as by British, Indian, Korean and Greek companies, and not by the United States.

Fourth: Various pressures and an Israeli war

Finally, there are pressures on the American administration placed by Arab countries and others to tie the scheduling of the lifting of sanctions to non-interference of Iran in the internal affairs of countries in the region, in particular, Lebanon, Syria, Iraq, Yemen and Bahrain. The official American position is so far sympathetic with this point of view which may have prompted the Foreign Minister of Iran to publish a very congenial article in the New York Times (25 April 2015) in which he calls for dialogue with the Gulf countries to solve outstanding problems peacefully and to promote peace and prosperity in the region.

On the other hand, there is an increasing number of reports indicating the possibility of Israel starting a war with Hezbollah to demonstrate that Iran is still supporting organizations considered terrorist by the US.

In conclusion, the demands of US allies to tie the lifting of sanctions to Iran’s non-interference in the internal affairs of countries in the region, the Israeli pressures directly and through the US Congress, in addition to the difficulties in dismantling the accumulated sanction, together seem to indicate the possibility of extending the deadline for an agreement and that the eventual lifting of the sanctions will take a long time, perhaps till after Obama and, in this case, it is difficult to foresee what will happen.